作者简介：

林小英，女，北京大学教育学院/教育经济研究所副教授，博士。

摘要

素质教育是承载着中国人对“好的教育”的愿望最简练、最适切的合法表述。本文清理了素质教育实施过程中诸多政策之间的互联性及其共同作用于政府、学校和教师之间而形成的稳固关系，从政府奉行的“监视—评估主义”、学校实行的“规训—管理主义”到教师实践的“竞争—表现主义”，构成了素质教育中环环相扣的支配逻辑。这种支配和实践的循环与流通持续不断且形式多样，变成一种“圆形监狱”式的景观，为素质教育带来本体论、知识论和方法论上的问题。应该理性地剖析素质教育改革之路遇到的深层问题，开展严肃的学术思辨，沉淀稳定的理论概念，朴素安静地去到教育现场，回归素质教育应有的实在。

年第三次全国教育工作会议通过《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，标志着我国从国家层面正式开始推行素质教育，施行素质教育成为教育领域的“基本国策”。［1］［2］这项政策与中共中央、国务院年发布的《中国教育改革和发展纲要》和原国家教委年发布的《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》一起，构成了素质教育政策体系的基本构架。在此基础上，素质教育过去20年里形成了一个由多个单项政策与多层次具体政策组成、一直处于不断发展完善过程中的政策体系［3］，成为一个政策集群，呈现出复杂的政策景观。素质教育成为中国教育改革的“词语的政治学”［4］，像印章一样被盖在各种问题导向和理想导向的教育政策文本标题上，成为中国人对“好的教育”的修辞，也成为批判“坏的教育”的专门术语。学术界对素质教育的政策做了大量研究，为政策提供观念和情怀，梳理素质教育政策演变过程并提供理论注脚，根据现实问题提出改进建议，如加强问责、廓清利益格局、完善配套措施、更新教学范式、回归自身经验和传统等（正式实施素质教育政策以来，学术界对素质教育的理念和实践进行了密集的研究，提出了诸多政策建议。有些建议与已经颁行的措施相对立，如王策三对素质教育和新课改的系列论辩，可参见：王策三：《保证基础教育健康发展——关于由“应试教育”向素质教育转轨提法的讨论》，载《北京师范大学学报[人文社会科学版]》年第5期；王策三：《认真对待“轻视知识”的教育思潮——再评由“应试教育”向素质教育转轨提法的讨论》，载《北京大学教育评论》年第3期；王策三：《对“新课程理念”介入课程改革的基本认识——“穿新鞋走老路”议论引发的思考》，载《教育科学研究》第2期；王策三：《恢复全面发展教育的权威——三评“由‘应试教育’向素质教育转轨”提法的讨论》，载《当代教师教育》年第3期；王策三：《世纪之交的教育论争》，载《中国教育科学》年第4期。更多的研究进一步加强了某种政策取向，并提供了多角度的理论依据和实证资料，相关研究可参考：钟启泉、有宝华：《发霉的奶酪——〈认真对待“轻视知识”的教育思潮〉读后感》，载《全球教育展望》年第10期；周远清：《我的素质教育情怀》，载《中国高教研究》年第4期；顾明远：《中国教育路在何方——教育漫谈》，载《课程·教材·教法》年第3期；眭依凡、王贤娴：《再论素质教育》，载《中国高教研究》年第8期；傅禄建：《我国素质教育政策及实践的反思》，载《教育发展研究》年第10期；刘复兴：《素质教育政策与〈美国计划〉——教育政策决策和实施程序的比较分析》，载《教育发展研究》年第10期；孙凝翔、林子：《“麻烦治理”与无声革命：素质教育再审视》，载《文化纵横》年第8期；瞿振元：《素质教育：当代中国教育改革发展的战略主题》，载《中国高教研究》年第5期；高鸿源：《改革开放30年基础教育政策的回顾与思考》，载《中小学管理》年第11期；杨润勇：《关于教育政策执行过程的管理问题研究——以素质教育政策执行过程为例》，载《当代教育科学》年第5—6期；阮成武：《由冲突到分享：素质教育政策新视角》，载《中国教育学刊》年第3期；杨润勇：《新时期进一步落实素质教育的几点思考》，载《江苏教育研究（理论版）》年第4期；杨润勇：《素质教育政策运行过程中的评估问题分析》，载《江西教育科研》年第7期；刘道玉：《论素质教育的本质特征与实施途径》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》年第5期）。不少建议被决策者采纳，推动了新一轮素质教育旗下的核心政策出台，而综合素质评价、新高考改革、中国学生核心素养等这些对学生培养目标和途径的新规格，也转化为对教师专业化的提升要求和途径。随着素质教育的推进，“办人民满意的教育”成为政府对教育的总体要求和衡量标准。不可否认的是，在过去20年间，素质教育政策的理念深入人心，优质教育的相关词汇变成人人都会套用的说辞，但公众对教育的不满并未减少，反而是焦虑感与日俱增。一个显见的事实是，送孩子出国读书的人越来越多。20年中渐次推出的一项项重大教育改革，如被称为“素质教育”核心政策的新课改、减轻中学生课业负担、治理择校乱收费、新高考改革、学生发展核心素养等，似乎不是让民众对教育越来越放心，而是越来越紧张。回望过去的20年，每一项政策都以良好的愿望出发，最终却往往以失望而告终。决策者对其中出现的问题和推进的困难缺乏深刻的检讨，惯常以推出新一轮决策咨询、打一块新的政策补丁作为替代，使得素质教育成为一个边界不清、内涵模糊的大标签。与素质教育相关的政策把一切能想到的良好愿望都吸纳进去，但教育实践似乎在遵循着不同的逻辑，坚韧不拔地形成了自己的演进轨迹。失败的政策导致进一步的政策，这是“政策积累效应”［5］；政策执行的时间越长，政策的意图结果越弱，而非意图结果越强，这是“政策效果递减规律”［6］；每一项政策都不是单独发挥作用，而是在相关的政策集群中相互参与、互为背景、共同牵制，这是政策“文本的互联性”［7］。根据这三个概念的提示，笔者清理了20年来素质教育的核心政策和与其有着深度文本互联性的政策之间的关系（如图1所示）。

在国家和政府层面，素质教育展现为一种教育理念的表达、一种政策价值的倡导和一种教育措施的颁行。然而，上头千根线，下边一根针，所有的政策最终都要落实到学校的管理行为和教师的一线教育教学活动之中，校长和教师成为政策过程末端的承担者。教育政策只有最终转变为学校的管理措施、教室里的教学常规、教师的教学行为和学生的学习行为，才算进入政策生命周期。教师和学生的行为成为观察素质教育政策过程最适切的聚焦点。一项政策在真实世界的运行，并不以该项政策文本所表述的物理界限为行动边界，研究者也不能想当然地以其为分析边界。政策文本并不是语言范畴的现象，更是权力的表征。权力与法律和国家机器非常不一样，也比后者更复杂、更稠密、更具有渗透性。如果我们看待权力的时候，仅仅把它与法律和宪法、或者国家和国家机器联系起来，那就一定会把权力的问题贫困化。［8］任何教育政策都不可能单纯从理念出发而制定，研究者必须剖析政策的表面和深层意义，特别是在政策实施时经由权力施加而可能带来的教育及社会效果。教育政策研究有三种理解视域和研究取向：第一种是对国家在教育领域内所采取的行动、计划与工程加以解释；第二种是理解社会各方特别是国家对特定教育政策所赋予的意义、所作出的阐释以及尝试达致的意图，并分析这些意义与意图为何在特定政策脉络和/或政策文本中得以彰显；第三种是揭示有关的教育议论如何形成，并检视它所制度化的教育价值与实践的认受性基础，批判它可能造成的在教育及社会上的偏向与扭曲。［9］如果将素质教育作为一种政策现象和问题，如何在研究视域中得到理解？首先，素质教育作为事实上的政策已经正式施行了20年，然而对何为素质教育、究竟应该是怎样的做法，依然存在大量的争论，因此很难说形成了稳定的、具有权威性的素质教育价值或“话语”，对其研究不适用于第三种视域。“素质教育”一词是在提高全民族素质的呼声中慢慢浮现出来的，直到年第三次全教会才正式以国家政策文本的形式发布而得以定型。这应当适用于第二种教育政策研究的理解视域。然而，自从国家政策将素质教育内涵确定以后，对素质教育的阐释之门似乎就此关闭，因为权威性的定义和做法已然在政策文本中流通，政策过程的利益相关者只需带着标签去行动。由此就进入第一种教育政策研究视域，将素质教育政策视为政府的行动、计划和工程以及它们切入学校和教室情境中的行为。如此一来，由学校管理行为和教师行为所构成的“综合沉淀物”反过来也能集中反映素质教育政策集群的“政策积累效应”、“政策效果递减法则”和“政策文本互联性”。据此，素质教育政策过程可以简要地分为三个相互关联阶段的主体行为：政府的政策倡导、学校的管理行为和教师的教学行为。本文将对素质教育政策体系中政府、学校和教师三方面的角色变化、工作原则、核心话语给予整体性勾勒，进而确证这三类主体行为的支配框架（如表1所示），然后回答如下问题：在素质教育正式实施20年间，政府的政策倡导、学校的管理行为和教师的教学行为如何相互回应、相互冲突而又相互建构？这给素质教育的本体论、知识论和方法论带来了怎样的争议和问题？在提供一种不同视角的政策辩论的同时，本文也希望回应学术界时常提到的一个实践难题：为何素质教育政策宣称的良好愿望在学校教育实践中很难实现？二、政府从提供者变为管治者：监视—评估主义（一）政府从教育提供者变成管治者：教育系统的“分权”与“开放”及监视关系的形成

年，《中国教育改革和发展纲要》提出确立“中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制”，“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。在政府与学校的关系上，转变政府职能，“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”；“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。这种办学体制和教育管理体制沿用至今，产生的矛盾在21世纪初的10余年间十分明显，这就是“教育管理分权化/地方化”的正面倡导所带来的地区教育不均衡及至恶性竞争的消极后果，以及“多渠道筹措经费”的积极措施带来的“择校乱收费”进而开启长达十余年的治理教育乱收费的负面结果。［10］权力下放不仅仅是上级权力的让渡，结合“对社会力量开放办学”的法律界定，这也意味着政府各部门将不愿意承担的责任全部推给下级机构和学校，并鼓励它们挖掘社会资源，是国家在“分权”的政治语汇下从公共领域退出和卸责的表现。在素质教育系列政策的交互作用下，某些拥有优质教育资源的地区出现“国退民进”就是这种政策沉淀的结果。年，教育部与中宣部、人事部、中国社科院、共青团中央等部门一起，进行了素质教育情况的大调研，同时在《人民日报》、《光明日报》、《中国教育报》等主流媒体上对素质教育和应试教育问题开展大讨论。这次调研出产的调研报告和文章大多将素质教育政策落实不力归咎为地方政府不重视，政策建议指明需要加强问责。与此同时，当年修订的《义务教育法》也将素质教育确定为教育领域的“法定要求”。将一种教育理念上升为国家法律的层面，这表明肯定和重视，也造成了困惑——素质教育到底是一种教育理念，还是一种政策倡导，抑或是法定的强制措施？如果以法律的途径来实施，在现实中应该是一种怎样的“令行禁止”的责任或义务？然而，法律规定很快转变为一种“问责”的依据——不仅问责地方政府执行素质教育的力度，而且问责学校的管理行为、教师的教学过程，在学校教育中实施“透明度的暴政”［11］。福柯在研究诊断医学的起源时提出的研究问题是：医学的目光是怎样制度化的，它怎样在社会空间打上烙印，医院为什么既是这种目光的后果又是对这种目光的支持？他注意到，在一种中心化的观察系统中，身体、个人和事物的可见性是诸多管制性建筑的规划最经常