作者简介

付大学，中国人民大学法学院经济法博士生，天津职业大学副教授，主要研究方向为经济法、财税法；

林芳竹，博士后，总装备部《装备》杂志编辑，高级工程师，主要研究方向为宏观经济学、产业安全。

文章来源

《江淮论坛》年第5期

目录

一、PPP合作主体纳入国有企业所产生的问题

二、PPP中“私”主体作为合作方的理论分析

三、PPP中“私”主体范围之匡定

文章摘要

我国公私合作伙伴关系（PPP）相关制度将“私”主体划定为包括国有企业在内的“社会资本”，从而产生概念体系混乱、改变公私合作性质和理念等诸多问题。无论从经济学的公共选择理论，还是法学的公私耦合理论分析，与公共部门合作的应是非公“私”主体，即使国有企业成为合作主体也应代表“公”的一方。公私合作伙伴关系中“私”主体不是狭义上的私人部门，是包括私人部门在内的非公任何组织，即私人企业和第三部门。

在新公共治理理念影响下，公私合作伙伴关系（publicprivatepartnerships，以下简称PPP）从上世纪80年代产生至今在市场经济国家得到快速发展，成为提供公共产品和服务的一种重要模式。学者对PPP界定在不同语境中有不同的范围，其内涵有广义、中义和狭义之分。广义上，PPP指任何公共部门与非公其他组织的合作，即公共部门与私人部门，在合同明示上基于相互承诺的工作安排；中义上，PPP指为了向公众提供基础设施、环境保护与治理、教育培训、养老、医疗等公共产品和公共服务，公共部门与私人部门签订长期合作协议，双方共担风险、共享资源和共担责任的一个合作模式；狭义上，PPP仅指在公私合作协议框架内私人部门为基础设施项目提供建设、运营等服务。为了确保分析范围不能过宽或过窄，本文取中义的概念。

年财政部和国家发改委（以下简称“二部委”）先后制定的规范性文件将这种合作模式称为“政府与社会资本合作”，英文为“Public-PrivatePartnership（即PPP）”。从文件对PPP定义可以看出，二部委取的是中义概念，其中“社会资本”之范围都包括国有企业，二者不同的是财政部将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”排除在外。此处的“社会资本”完全不是学界通用的“社会资本”原本含义，但二部委都未对该概念的内涵作出界定，仅对其外延进行列举。本文从分析国有企业被纳入合作主体所存在的问题入手，探寻公私合作的理论依据，进而对PPP中“私”的范围进行理论界定。

（一）造成“社会资本”和PPP概念的混乱

二部委的规范文件将国有企业纳入与政府合作的主体之后，PPP中文名称就不能称为“公私合作”,因而文件制定机关将其称为“政府与社会资本合作”。理解PPP中“社会资本”含义之前，需要了解“社会资本”的原本含义。对“社会资本”概念的提出和研究兴起于20世纪80年代末，不同学者对“社会资本”范畴的界定基本一致。首次提出“社会资本”的科尔曼（Coleman）教授认为，社会资本是存在于人际关系结构之中的人与人之间的信任，是影响个人行为能力以及生活质量的重要资源。其不是单一实体而是多种实体，是社会结构的组成部分，对行为人有利。帕特南（Putnam）将“社会资本”定义为“是指社会关系，与随之而来的规范和信任”。从目前理论研究来看，“社会资本”不是表现为货币、土地等物质资本，也不是表现为劳动等人力资本，而是一种独立、能给行为主体（包括自然人和法人）带来利益的社会关系和信任资本。

“政府与社会资本合作”中的“社会资本”却表达的是一种物质资本（资金等），这种表达方式混淆了“社会资本”和物质资本之间的天壤之别，造成“社会资本”概念体系的混乱。此外还造成其他诸多问题。其一，造成PPP中文名称表述的逻辑错误。“政府”和“社会资本”不是一个层级的概念，“政府”是一个法律主体，“社会资本”不是法律主体而是法律客体，二者无法进行合作。其二，中英文名称无法对应。因“社会资本”应翻译为“SocialCapital”不能翻译为“PrivateCapital”，那么“政府与社会资本合作”就不应翻译为“Public-PrivatePartnership”，否则存在英文翻译错误。其三，“Partnership（伙伴关系）”要比“合作”有更深的含义。Partnership（伙伴关系）是一种你中有我、我中有你，彼此相互作用和影响的耦合，政府官员要像企业家一样思考和行动，而企业家则要拥护公共利益和承担更多公共责任。

（二）改变PPP的基本理念和性质

PPP的理念就是将私人部门引入公共领域，打破政府对公共领域的垄断，引入竞争，实现以较低成本向社会公众提供优质的公共产品和服务。公共部门具有