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中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院、万洋集团有限公司　联合研究

李　郇（中山大学地理科学与规划学院教授、博导，中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长）

吴建明（万洋集团有限公司总裁）

李敏胜（博士研究生，执笔人）、黄耀福（博士研究生，研究团队成员）、李乐洁（规划师，研究团队成员）、杨思（规划师，研究团队成员）、黄玫瑜（规划师，研究团队成员）

版权说明：感谢作者授权发布，如有转载等事宜，请联系原作者。

前言

改革开放以来，以村级工业园为形态的乡镇工业化推动了我省经济快速发展，是我省形成世界级产业集群的主要空间载体。据统计，广东省仅珠三角9市共有村级工业园个，建筑面积达万平方米，用地面积约平方公里，占珠三角现状工业用地面积44.5%。村级工业园承载了约63万家企业，带来的工业总产值达1万亿元，占年全省工业总产值的7%。

经过四十年的发展，我省村级工业园发展的问题日益突出，主要有以下几个方面。

一是用地效益低下。如顺德村级工业园用地占总工业用地的67%，但产出只占总工业总产值的48%，地均工业产出只占区镇级工业园的45%。

二是分布零散，面积小，不利于产业集聚。珠三角9市共有村级工业园个，平均单个面积仅为25公顷，难以形成规模效应。

三是权属复杂，集体土地的性质影响企业技术升级和企业融资。

习总书记要求广东省在构建推动经济高质量发展的体制机制、建设现代化经济体系方面走在全国前列，而目前村级工业园的发展状况，与国家高质量发展的要求不相适应。目前，我国城乡建设进入存量时代，在土地资源的紧约束下，提升工业用地效率，为新产业寻求新的空间载体，促进产业集聚发展，都需要推进以村级工业园改造为主体的工业棚改。

以村级工业园改造为主体的工业棚改是继城市棚户区改造后新一轮城市更新，是我省经济工作和城市建设工作的重要举措。在这样的背景下，深圳、佛山、广州等珠三角一些城市政府都加快了工业棚改的步伐，以工业棚改作为提高土地效率、寻求新产业空间的抓手。在工业棚改快速推进的同时，一些地方也现出了不容忽视的问题：

一是全域归并零散地块的土地整理未同步开展，村级工业用地空间分散化、碎片化的特征没有改变；

二是拆和建的关系没处理好，先拆后建、一拆了之导致原有优势产业链断裂；

三是有些地方利用工业棚改名义，推出大量“工改商”和“工改住”项目，出现了房地产化的苗头。

这些问题背离了我省工业棚改的初衷，不利于地方产业升级和高质量发展。针对改造中存在的问题，万洋集团有限公司和中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院经过多次调研，对我省工业棚改提出如下建议。

我们建议开展保产业、增效益、优结构的有效工业棚改，再造广东制造业新优势。有效棚改，主要是指投资有效，是能拉动经济增长的固定资产投资；产业有效，通过改造能带动产业的升级和产业链的完善；质量有效，形成新的产业集聚平台，促进工业化与城市化高质量协同发展。

报告主要观点

（1）工业棚改是实现高质量发展的重要抓手

改革开放以来，以村级工业园为形态的乡镇工业化推动了我省经济快速发展，是我省形成世界级产业集群的主要空间载体。经过四十年的发展，我省村级工业园发展的问题日益突出。构建推动经济高质量发展的体制机制、建设现代化经济体系，广东省需要加快推进以村级工业园改造为主体的工业棚改。

工业棚改，主要是指利用村级工业园和旧工业区低效用地，坚持“工改工”方向，通过拆后重建或改造等方式，形成新的产业集聚平台，促进工业化与城市化高质量协同发展。

工业棚改将开启万亿级城市更新市场，是经济下行周期拉动国民经济增长，引导资本“脱虚向实”，提高土地集约利用的有效投资。工业棚改还能提高城市化质量，吸引年轻人回归制造业。

（2）一些地方工业棚改缺乏科学规划，破坏区域产业链的完整性，加剧区域产业空心化

通过实地调研，在工业棚改快速推进的同时，一些地方也现出了不容忽视的问题：

一是全域归并零散地块的土地整理未同步开展，村级工业用地空间分散化、碎片化的特征没有改变；

二是拆和建的关系没处理好，先拆后建、一拆了之导致原有优势产业链断裂；

三是有些地方利用工业棚改名义，推出大量“工改商”和“工改住”项目，出现了房地产化的苗头。

这些问题背离了我省工业棚改的初衷，不利于地方产业升级和高质量发展，不是有效的工业棚改。

（3）建议开展保产业、增效益、优结构的有效工业棚改

有效棚改，主要是指投资有效，是能拉动经济增长的固定资产投资；产业有效，通过改造能带动产业的升级和产业链的完善；质量有效，形成新的产业集聚平台，促进高质量的城市发展。

我们建议，在工业棚改过程中要处理好几个重要问题：

一是利用好国家棚改政策和市场力量，把国家资金、地方资金、市场资金统筹投入工业棚改。建议把工业棚改项目作为工业项目或者城镇基础设施项目，纳入国家开发银行的棚改基金投资范围，引入国家优惠贷款投资广东实体经济。

二是同步启动全域归并零散地块的土地整理，打破原来过于分散化的村级工业园空间布局，形成千亩甚至万亩以上规模的产业集聚平台。

三是转变思维“做大鸟笼”，构建区域产业链闭环，处理好淘汰企业、优质企业、新兴企业的关系。在保护当前传统优势产业链基础上做好工业园的产业升级，同时稳定村集体及村民的收入来源。

四是以“工业用地只增不减”为原则划定工业用地控制线，坚持“工改工”方向，防止工改项目的房地产化，为新型制造业创造更大的发展空间。

报告全文

初审：李郇

审核：刘晔

终审：邓孺孺

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