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中美 的美国法根源与中国的应对
《武汉大学学报（哲学社会科学版）》年第2期
作者简介
彭岳，法学博士，南京大学法学院教授、博士生导师。
摘要中美 有其国际法框架效应，主要体现在中美双方会优先依据WTO协定证成本国贸易措施符合国际法，同时指责对方措施欠缺国际法依据。随着WTO体制被边缘化，中美 的美国国内法根源问题开始凸显。长期以来，美国基于嵌入式自由主义理念分配贸易规制权，由行政主导贸易自由化进程，由立法主导国内调整援助政策。受国内法律和政治因素所限，美国总统行为与国会立法相互脱节，贸易自由化常与国内社会稳定政策脱钩。美国政府转而基于新嵌入式自由主义、新重商主义等理念，试图将国内矛盾转嫁给贸易伙伴。随着拜登政府重拾国际多边主义，我国当前应未雨绸缪，以考虑加入CPTPP协定为契机，从增强贸易多边体制包容性的角度，认真对待相关条款，判断其可接受程度，寻求与美国政府达成共识，减少未来中美贸易摩擦中美国法根源的负外部性。
关键词中美经贸摩擦； ；美国法根源；嵌入式自由主义；CPTPP协定；WTO争端解决体制；TPP协定；拜登政府；中美关系
年以来，中美贸易摩擦迅速升级为 。当前，对于 的法律分析主要集中在相关具体贸易措施是否符合《世界贸易组织协定》（下文简称WTO协定）之上[1]（P）。然而，此类分析很难说明美国为何要屡屡突破法律底线发动 ，以及如何应对 等策略性问题。当国际法律协调难度较大时，美国国内法制度对本国贸易政策的结构性影响将更为突出。通过探究中美 的美国法根源可以发现，美国国内法存在制度错配，在很大程度上影响乃至决定了当前 的目标与手段。只要相关错配继续存在，美国很可能仍会持续不断地将国内矛盾转移到国际层面。美国总统换届不会根本性地改变这一趋势，中国应做好应对美国持续挑起贸易摩擦的充分准备。一、中美 所涉美国国内措施及国际法的缺位
贸易及其国际层面的规制向来是外交谈判和争论的中心议题之一。与经济理论层面的争议不同，当代贸易摩擦发生在具体的法律制度语境之中。不依托WTO体制发展而来的国际贸易法，贸易自由化尚且举步维艰，遑论自由贸易理念的落地。如欲讨论中美 中的是非曲直，现有法律制度是一个恰当的视角。
（一）美国发动 所涉国内措施
在中美 中，特朗普政府主要依据三类国内法条款发动 。其中，“条款”和“条款”规定在美国《年贸易法》中，分别对应着第-节以及第-节，后者包括“一般条款”、关于知识产权的“特别条款”以及关于贸易自由化的“超级条款”。“条款”则规定在《年贸易扩展法》之中。三类条款均授权美国总统可通过提高或指示提高关税的方式维护美国利益。
“条款”授权美国国际贸易委员会（USITC）对输美产品实施全球保障措施调查，并向总统提交报告和建议，由后者作出最终决定。历史上，美国总统很少依据“条款”实施贸易限制。究其原因是全球性保障措施打击面过宽，容易引起各国集体反对。8年1月22日，美国总统特朗普决定对光伏产品和大型洗衣机进口产品分别加征85亿美元和18亿美元的进口关税，由此揭开了美国全球 的序幕。在与美国经贸磋商未果后，中国于8年8月将美国光伏产品“条款”措施诉诸WTO争端解决机构（下文简称DSB）。中美 迫在眉睫。
“条款”授权美国商务部对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查，并向总统提交报告，由总统决定是否采取最终措施。8年3月1日，美国政府宣布对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税。面对“条款”调查，中国采用“WTO诉讼+关税报复”模式予以应对。同年4月2日，中国开始对价值24亿美元的美国输华产品中止关税减让义务，并加征关税，以平衡“条款”造成的损失；4月5日，中国将美国钢铁和铝产品“条款”措施诉诸DSB。美国则在WTO提起诉讼，认为中国的反制措施违反WTO协定。中美 全面打响。
与“条款”和“条款”不同，“条款”具有强烈的国别指向性。根据该条款，当美国贸易代表办公室确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定，或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时，可启动单边性、强制性的报复措施。特朗普政府发动的“条款”调查主要针对中国，所涉产品价值总额从亿美元逐步升级到2亿美元。中国则以对等或比例征收关税的方式还击。中美 至此达到前所未有的规模。
中美 以特朗普政府层层加码关税税率和扩大征税对象为主要特征，且相关美国国内法措施越来越有直接违反WTO规则的迹象。如“条款”措施尚可依据GATT第19条以及《保障措施协定》等作为合法性依据，“条款”措施只能寻求GATT第21条项下的安全例外，而“条款”措施直接与《争端解决谅解》第23条关于多边解决贸易争端的规定相抵触。如上所述，在WTO的制度语境下，关税战更多地体现为法律战。至少在 的初期和中期，中美双方都积极援引WTO条款，并借助贸易争端解决机制指责对方措施违法。作为参照系，WTO规则仍在发挥着不可替代的作用。
（二） 中国际法的边缘化
就如何面对中国崛起，美国国内一直存在两大路线之争：一派主张全面遏制，认为中国崛起将根本性地挑战美国霸权地位，中美之间势必陷入“修昔底德陷阱”，为维护美国利益必须全方位遏制中国。另一派主张适度包容，认为国际制度有其自身规范牵引力，借助互动、解释和内化等机制，可将中国纳入美国主导的国际秩序，使中国成为负责任的利益相关者。不管是遏制论还是包容论，相关主张均旨在维护美国主导的国际经济秩序，确保美国霸权不受动摇。
尽管理论上存在着应对路线之争，一旦中美间发生贸易摩擦，美国仍会首先参照WTO协定，进行所谓的法律战。究其原因，WTO体制是美国主导下的国际合作产物，经过25年的发展，已然具有高度可操作性，将其作为解决贸易争端的国际法基准具有高度正当性。对于认同多边贸易体系的中国而言，自然也希望在WTO体制内解决争端，通过国际法维护自身合法权益。即便随着中美贸易摩擦的进一步升级，美国开始采取WTO体制所不允许的措施来全面遏制中国崛起，WTO协定仍发挥着不可替代的作用。毕竟，美国仍需借助WTO协定，稳定其与其他WTO成员之间的正常贸易关系。在处理与中国的贸易关系中，将WTO协定作为基准，可以较为准确地评估中美 所涉贸易措施是否偏离现有规则，以及如果偏离，该偏离的性质与程度是否足以动摇WTO制度的根基等。
然而，随着贸易摩擦的深入与扩大，WTO协定越来越被边缘化。美国更多是在“以言成事”的意义上援引WTO规则，将自身描述为 中正义的一方。一旦沦为国际政治斗争的工具，WTO体制很难再对美国贸易政策施加决定性的影响。
首先，在实体层面，国家安全话语逐渐从例外上升为原则。理论上，美国不仅可出于保护国家安全利益之目的直接采取“条款”项下措施，还可将与国家安全利益无直接关联的措施，如“条款”措施或“条款”措施解读为与国家安全有关，从而援引GATT第21条项下的安全例外。值得注意的是，9年“Russia-TrafficinTransit案”专家组报告否定了俄罗斯和美国关于WTO成员有权自主判定国家安全的主张。基于国际法上的善意原则，专家组认为，成员方如主张安全例外，应满足如下三个要件：第一，相关措施之采取符合GATT第21（b）项下的子项要求；第二，确定存在需要保护之“基本国家安全利益”，而非简单地将经济利益重新贴上基本国家安全利益的标签，规避WTO条款的适用；第三，相关措施与基本国家安全利益之保护之间存在关联，可被认为是“为保护基本安全例外”所采取的措施。在专家组看来，一旦满足上述条件，则俄罗斯有权决定其措施是否为保护基本安全利益所“必须”。总体而言，“Russia-TrafficinTransit案”对援引国家安全例外施加了实质性限制，但将“必须”的判断权留给了WTO成员。在成员无须承担权衡义务的前提下，很难保证安全例外条款不被滥用。
其次，在程序层面，中美 发生在美国质疑和挑战DSB，通过持续否定上诉机构人员提名，致使上诉机构名存实亡的特殊时期。上诉案件因缺乏裁决机构而处于未决状态，WTO争端解决体制难以为多边贸易体制提供可靠性和可预测性。年3月，欧盟与包括中国在内的10多个WTO成员发布部长声明，设立对所有WTO成员开放的《多方临时上诉仲裁安排》（下文简称MPIA），利用《争端解决谅解》第25条项下的仲裁机制，暂时替代缺失人员的上诉机构。随着加入MIPA成员的增加，成员方对相关WTO规则的理解极有可能形成两类解释：美国式解释与MIPA解释。由于美国坚决反对MPIA，中美 的法律战仍将长期停留在自说自话、相互指责、缺乏共识的层面[2]（P）。
在安全例外常规化以及DSB上诉机构“停摆”的双重作用之下，WTO制度之于贸易争端的法律约束力减弱，很难一如既往地发挥参照和限制作用。随着中美 的深入，WTO协定条款经常被援引，但很少被认真对待。然而，国际法的边缘化并不意味着法律的退场。贸易属于典型的“国际/国内”事项，贯通国际和国内两个领域。与之相关，贸易法向来包括两个维度：国内法维度涉及一国对贸易的规制，国际法维度涉及对此类规制的国际协调。为稳定其收益预期或既得利益，国际贸易参与者有动力利用国际和国内法律体制，将相关预期或成果权益化。在各国普遍深度干预国际贸易的背景下，贸易参与者的利益诉求最终形成为国家规制贸易的法律和政策。为减少贸易保护主义政策对全球福利造成的不利影响，WTO协定旨在实质性地削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视性待遇，促进贸易自由化。由此，全球化市场中贸易参与者的利益之争被转化为国际法和国内法层面的法律权益之争。
面对国际法功能的式微，贸易利益相关者的一个自然的反应是强化现有国内法功能，要求本国采取行动，补充乃至替代国际法边缘化后留下的权力真空和制度空白。就美国而言，其三权分立制度必然影响贸易规制权的行使方式与效果。其中，美国总统所代表的行政权与国会所代表的立法权极有可能发生冲突。因此，即便国际法对美国相关行为失去约束力，也不等于美国行政部门可以“无法无天”，相关贸易措施的出台仍需经受其国内三权分立制度之淬炼。在这一过程中，立法与行政之间的权限之争将实质性地影响相关贸易政策的形成与实施。
二、美国贸易规制与调整援助立法间的制度错配
理论上，为缔订贸易协定，一国政府面临着双层博弈问题：在国际层面，政府代表本国与其他国家或组织博弈，以期达成国际协议；在国内层面，政府与其他国家机构以及国内各利益集团进行博弈，以期获得批准和顺利实施协定[3]（P）。三权分立制度则增加了美国政府双重博弈的复杂性和难度。究其原因是贸易事项涵盖面较广，涉及美国国会、总统乃至最高法院的权限存在交集。为维护自身利益，各利益集团自然会充分利用可能出现的权限之争，对贸易协定的缔结、批准和实施施加影响。
受制于双层博弈和三权分立，参与各方主要围绕贸易协定的两项指标展开争议：一是效率指标，即贸易协定是否会提高美国贸易所得；二是公平指标，即国际贸易所得是否在国际以及国内层面公平分配。按新古典经济学理论，贸易自由化会或多或少提高一国贸易所得，很难成为严肃的政策话题。真正值得争论的是贸易所得的公平分配。二战之后，特别是20世纪80年代以来，美国主要依赖嵌入式自由主义来建构符合自身公平分配理念的国际贸易体制。然而，在国内实施层面，美国逐渐偏向了新自由主义，由此导致贸易自由化政策与其国内调整援助立法之间渐行渐远。
（一）贸易规制的权限之争
在美国三权分立制度下，贸易规制权由国会和总统分享。不同分析范式下，贸易规制被赋予不同的政策目标、法律性质，对应着不同的主导机构。美国国内经济范式认为，贸易政策附属于国内经济事项，依据《美国宪法》第1条，应由国会主导贸易政策；外交事务范式则认为，贸易政策附属于外交事务，依据《美国宪法》第2条，应由总统主导贸易政策。美国多年来的贸易政策史可以说是一部国会与总统争夺贸易规制主导权的斗争史。
自立国至20世纪初，美国奉行孤立主义外交政策，贸易规制具有鲜明的立法主导特征。《美国宪法》第1条授权国会采取多种工具制定贸易政策。在整个19世纪，贸易政策几乎等同于关税，而关税之核心目标——增加财政收入、保护本国产业等——均与国内经济有关。罗斯福新政之前，国会牢牢把握着贸易政策的决策权，并特别体现在对关税和条约缔结与退出的权力控制之上。
进入20世纪，美国开始采取全球扩张的霸权主义外交政策，贸易规制向行政主导倾斜。除《美国宪法》第2条为总统行使外交事务权力提供法律依据之外，国会的广泛授权和联邦最高法院的认可也起到推波助澜的作用。年，国会颁布《互惠贸易协定法案》（下文简称RTAA），授权总统在贸易协定中下调进口关税，赋予了行政部门前所未有的权力。同期，通过一系列重要案件，联邦最高法院不仅认可国会授权的合法性，还基于政治问题学说，实现了“外交事务例外主义”的宪法学说转型。除法律因素之外，二战后美国经济长期繁荣，特殊的冷战局势为此类范式的确立提供了经济基础和政治语境。比如，基于冷战之考虑，尽管预见到难以获得国会批准，杜鲁门总统仍依据RTAA的授权加入多边GATT。GATT这一特殊起源强化了美国总统之于贸易政策的控制权，同时给国会制造了难题：国会或是主张自身关于贸易政策的优先权，或者承认总统的主导地位。
在贸易规制由立法主导向行政主导的转型期间，美国国会一边授权，一边限制，但很难阻止总统权力的膨胀。如在年的《贸易扩展法案》中，一方面，美国总统获得了总括性减让税率的授权；另一方面，国会创设了特别贸易代表，授权其进行贸易谈判，以减少一般性外交政策之于贸易政策的影响。同时，国会拒绝授权总统就非关税壁垒达成贸易协定，因为后者直接影响到国内经济利益以及相关国内法的实施。又如在年《贸易法案》中，一方面，国会特设“立法否决条款”，允许国会推翻特定行政行为，促使行政部门保护美国生产者；另一方面，为增强行政部门贸易谈判的可信度，授权总统可就减让非关税壁垒缔订协定，并且国会同意通过“快车道”程序批准此类协议。基于上述规定，总统可以避开《美国宪法》第2条关于缔结条约的特殊规定，转而依据该法第1条缔订“国会—行政协议”，同时，借助“快车道”程序，美国政府谈判的可信度得到提升[4]（P）。
20世纪80年代，美国国内经济出现严重衰退，贸易逆差大幅增加，贸易政策面临诸多不确定性。内外交困为总统扩大贸易规制权提供了良机。年，联邦最高法院判定“立法否决条款”违宪，致使国会丧失了一个钳制政府贸易规制权的工具。面对新情况，国会仍维持其一边授权、一边限制的策略，推动行政部门更为积极地保护美国经济与美国工人。在年《综合对外贸易和竞争法案》中，一方面，国会授权总统缔订关税协定，以及在“快车道”程序下就非关税协定进行谈判；另一方面，该法还要求行政部门提供一系列报告，以及要求美国贸易代表对他国限制美国市场准入以及违反贸易协定的行为实施报复等。20世纪90年代，随着东欧剧变和冷战结束，美国独霸世界的局面初步形成。基于美国国内法授权，美国政府放弃了20世纪80年代所普遍采取的临时进口限制措施，转而寻求与他国签订贸易协定，削减贸易壁垒。在此期间，美国不仅签署了《北美自由贸易协定》（下文简称NAFTA协定），还完成了乌拉圭回合谈判并创建了WTO。
WTO的成立再一次强化了美国贸易规制的行政主导特征。虽然年《乌拉圭回合协定法》试图限制总统在WTO中的代表权，但是，WTO成员的关于WTO事项的决策通常被视为典型的外交行为，由行政部门裁量。当磋商无果时，美国总统完全可依据自身外交特权作出相关决定。可以说，国际贸易规制的国际组织化加快了贸易政策与美国国内事项的脱钩。在20世纪末，长达多年的美国贸易规制权限之争以行政主导而告一段落。
（二）嵌入式自由主义贸易理念
国会与总统之间的贸易规制权限分工只是美国贸易法复杂图景中的主线条而已，受不同时期贸易理念的影响，贸易法还呈现出不同的色调。正是特定权限与特定贸易理念的双重叠加，才大致形成一个可被辨别的美国贸易法全景。
与权限之争不同，特定贸易理念的提出和落地需要恰当的时机和触发事件。20世纪80年代是美国贸易政策史上最艰难的时期之一[5]（P）。其时欧洲和日本崛起，冲击着美国的经济主导地位。盛行一时的霸权稳定论将贸易视为一种零和游戏。即便贸易自由化有助于提高一国绝对贸易所得，只要两国之间的相对所得存在差异，就会影响到国际权力结构的稳定，进而导致国际经济体制的崩溃。按此理论，美国衰落意味着布雷顿森林体系难以为继，美国应采取重商主义贸易政策维护自身利益。
与霸权稳定论不同，嵌入式自由主义认为，只要社会目标维持不变，即使霸权更迭，国际体制依然可维持不变。申言之，国际体制变迁受权力与社会目标两个要素影响。根据两者是否发生变化，国际体制变迁可表现为积极共变下新体制的稳固确立、消极共变下旧体制的彻底崩溃、权力不变下体制内容的变迁、社会目标不变下体制形式的变迁等四类[6]（P）。理论上，只要新的霸权继续认可现有社会目标，国际体制的规范框架和实质内容仍可维持不变。在此情况下，美国仍可维持原有的贸易政策。
除指出国际经济体制并不必然随着国际权力结构变动而变迁之外，嵌入式自由主义还指出，不同于19世纪英国主导的自由放任主义，二战后由美国主导的国际经济体制是多边主义与国家干预主义相妥协的产物。该体制一方面承认一国有权干预经济，实现国内社会和经济稳定；另一方面反对一国采取单边主义措施，造成负外部性。与霸权稳定论相比，嵌入式自由主义关于二战后国际经济体制的描述更接近社会现实。该体制并未将跨境经济活动孤立出来，一味地要求国内政策服从于市场导向的国际货币或国际贸易纪律，而是承认国内政策的正当性，并建构一种与国内社会稳定相符合的多边体制。如正是因为国际层面上有协调各国国内贸易规制之需要，WTO才应运而生。在嵌入式自由主义贸易理念下，各国签订贸易协定的主要目标从来都是贸易自由化，而非自由贸易。而能够决定一国贸易自由化程度大小的决定性因素从来都是源于国内，而非国际。
除了能够客观描述国际经济体制现状之外，嵌入式自由主义还具有重要的规范指导价值。即一旦承认贸易自由化需要嵌入国内社会稳定政策之中，则意味着一国在推行贸易自由化时需要考虑其对国内社会稳定的影响，反之亦然。具体到政策层面，这意味着：一方面，基于比较优势，一国可通过贸易自由化获利；另一方面，基于国内社会稳定之需要，一国可通过国内调整政策应对贸易自由化带来的冲击。相对于可能引起剧烈社会动荡的自由贸易政策而言，此类贸易自由化政策相对安全。
对于美国国会而言，嵌入式自由主义为其介入行政主导的贸易政策提供了有力的理论支撑。如上所述，囿于权限，美国国会很难对贸易协定本身以及相关实施条款施加实质性限制。为提高参与度，美国国会转而采取两步走策略：第一步，承认行政主导的贸易自由化，确保相关贸易协定将提高美国整体社会福利；第二步，通过立法主导的方式，制定国内经济政策和法规，以再分配的方式消除贸易自由化的不利影响。理论上，这种将“做大蛋糕和切分蛋糕”分两步走的做法有利于美国国会和总统各司其职，提高效率。但是，嵌入式自由主义贸易理念自身的平衡性和妥协性，决定了要真正实现效率与公平的结合，需要满足如下两个严苛的前提条件：在国际法层面，存在一个相对稳定的国际法体制，确保贸易自由化参与方获利，同时，允许其寻求正当例外；在国内法层面，存在一个灵活的国内法体制，确保贸易所得的公平再分配，并根据具体情况，随时调整。如前所述，美国主导的国际经济体制已经为各国国内政策留下了足够空间，即便美国霸权衰落，相关体制依然可以维持不变。对于美国而言，真正的挑战来自其国内法层面。
（三）新自由主义实施框架
嵌入式自由主义仅为二战后美国主导的国际经济体制及其变迁提供了一个理论框架。相关国际经济体制包括哪些规范内容以及采取何种实现方式等，均依赖于具体情形而定。在国际层面，嵌入式自由主义只能指出相关国际经济体制将体现霸权国的偏好，无从进一步确定该偏好将在何种程度上影响国际经济体制的具体内容；在国内层面，嵌入式自由主义允许各国基于不同的国内政策偏好，在国际经济体制允许的范围内协调国际经济自由与国内社会稳定之间的关系，由此导致实施框架存在千差万别。国际体制上的霸权国印记与实施框架上的国别印记增加了嵌入式自由主义在实施中的复杂性。
身为战后国际经济体制的霸权主导国，美国面临着如何协调国际经济自由与国内社会稳定的难题。就在嵌入式自由主义理论提出并获学界赞誉之际，美国里根政府正大力推行所谓的“新自由主义政策”。其核心要点包括：推崇市场自我调节，反对国家干预；维护私有产权，反对公有制；维护美国主导下的自由经济体制，反对发展中国家建立国际经济新秩序的提议；主张福利个人化，反对福利国家，强调保障的责任由国家向个人转移。究其本质，新自由主义是在凯恩斯主义基础上，通过“正反合”辩证过程，回归古典自由主义的现代自由主义[7]（P39）。上述核心要点构成了“华盛顿共识”主体部分，并作为改革范本在全球推广。
姑且不论“华盛顿共识”在拉美国家引发的恶劣经济后果，其对美国如何处理国际经济自由与国内社会稳定的关系也造成了不良影响，并客观上形成了贸易自由化一骑绝尘、美国国内调整政策踟蹰不前的脱钩局面。具体而言，在嵌入式自由主义贸易理念之下，效率和公平价值分别对应着两步走策略的不同步骤：第一步着眼于效率，鼓励各国缔结国际贸易协定，促进全球福利的增长；第二步着眼于公平，允许各国通过国内政策处理贸易自由化的分配效应。只有两个步骤相互配套，才能真正实现经济自由与社会稳定的协同发展。问题是，新自由主义将贸易促进增长视为自明之理，对分配政策持不可知论。即使国内调整政策未定，新自由主义拥趸也会要求单边推进贸易自由化，从而导致制度错配，引发利益受损集团对贸易自由化的强烈不满。
就美国贸易法而言，相关制度错配突出地体现在，立法主导型的贸易调整援助计划（下文简称TAA计划）很难与行政部门主导的国际贸易协定谈判同步，导致贸易自由化的收益和成本不能被公平地享有和分担。自年起，依据《贸易扩展法案》，美国将国际贸易自由化政策与国内工人和产业援助政策相分离。前者由行政部门主导，最终成果体现为与其他贸易伙伴缔订的贸易协定，后者由立法主导，最终成果体现为国会通过TAA计划。表面上，这一脱钩过程符合嵌入式自由主义的贸易理念：行政与国会各司其职，各自制定和执行相应的政策，似乎可促进美国总体福利的提高以及分配的公平。然而，基于如下两个方面的原因，嵌入机制往往有名无实[8]（P）。
首先，在法律层面，贸易自由化和TAA计划所受法律约束的程度不一。借助成熟的国际贸易协定和国际组织机制，贸易协定中体现的自由化承诺具有国际性和延续性，美国行政部门可通过最惠国待遇条款将之扩张适用于新贸易伙伴，法律制度成本相对较低。而TAA计划具有国内性和临时性，援助的对象、数额和期限等需要国会一而再、再而三地谈判和授权。《美国宪法》第1条第9款规定：“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提取任何款项。”联邦最高法院将这一拨款条款解读为：只有得到国会授权，相关公共资金的花费才是适当的，而非只要国会不禁止，即可花费相关公共资金。对于类似于TAA计划的特定项目拨款，法律程序上需满足两个步骤：一是相关拨款必须获得授权；二是国会必须实际拨付该笔款项。由于涉及敏感的公平分配问题，且受制于宪法对财政拨款能力的严格限制，TAA计划的维持成本会越来越高。
其次，在政治层面，与贸易自由化议题相脱钩导致TAA计划失去了谈判平衡筹码。在此前的贸易授权中，美国国会通常会将TAA计划与贸易协定谈判授权相挂钩，为获得授权，以总统为代表的行政部门有足够动力推动国会通过TAA计划，并予以执行。随着贸易自由化政策与国内社会稳定政策脱钩，除非存在新的贸易协定谈判授权，否则TAA计划的通过和实施只能求助于自身的合理性与可行性。而在“新自由主义”盛行的年代，美国国内再分配方案的合理性一直饱受争议。受党派政治影响，TAA计划往往被当做“政治足球”，经常面临缺乏足够资金、甚至被完全忽视的窘境。
因此，从效率的角度，两步走策略有助于缓解贸易自由化和美国国内社会稳定等诸多政策间的冲突问题。如国内分配问题适于在国内通过民主程序解决，贸易自由化适于在国际通过各国谈判作出相应承诺来推进。但是，将原本相互牵制的政策脱钩，忽略其面临的不同法律和制度限制，TAA计划很可能难以保持与贸易自由化进程同步。申言之，在国际层面，因为不受TAA计划的羁绊，美国政府更容易就贸易自由化作出国际承诺；在国内层面，因缺乏贸易协定谈判授权作为筹码，国会很难顺利通过TAA计划。该制度性错配导致贸易自由化承诺很难嵌入其国内社会稳定的框架之内。随着美国国内利益团体对两步走策略及其所表征的嵌入式自由主义贸易理念失去信心，整个美国贸易体制的正当性受到质疑。
三、美国制度错配的“内病外治”方案及对中国的影响
美国国内制度错配致使嵌入式自由主义贸易理念只停留在理论层面。因缺乏灵活的国内机制来缓和贸易自由化带来的冲击，嵌入式自由主义无限接近新自由主义。问题是，一味地追求贸易自由化，必然会在国际和国内层面累积大量矛盾。当一国内经济政策难以解决贸易所得的公平分配问题时，相关争议势必反噬新自由主义的贸易自由化进程。就国际贸易制度而言，上述作用与反作用主要体现在WTO制度由盛转衰的历程之中。随着中国迅速崛起，国际层面的贸易相对所得问题受到美国社会的空前
